2026年的地方選舉很有看頭，雖然尚未投票，但我們已經又一次目睹民主浪頭上政壇超級新星的升起。新型態政治人物的養成是民主政治珍貴的資產，但我們不能只有少數幾顆明星，整體台灣民主政治長期的人才甄補建立在什麼基礎上？這是更嚴肅的課題。如果依美國前眾議院議長歐尼爾（Tip O'Neill）的名言：「所有政治都是地方政治」（All politics is local），我們更應該關心地方選舉如何塑造、改造我們的民主政治。

地方議會黑金化  監督功能衰弱

今年地方選舉，民間建立「候選人前科查核站」，彙整公開司法資料，協助選民檢視候選人的紀錄。這項公民行動提醒我們仍然要持續關心：長期以來台灣地方政治為何讓賄選、利益輸送與暴力網絡反覆取得立足之地？而與組織犯罪相關的派系集團正以家族繼承或堂口式的小弟接班方式再生産，由地方議會而國會，侵蝕民主體制，尤堪憂慮。

地方議會黑金化的代價反映在監督功能的衰弱。台灣前進陣線今年公布的盤點指出，十個縣市的年度預算一毛未刪，新竹縣更連續二十二年零刪減。預算當然只是監督的一環，但卻是地方資源大餅的關鍵所在，議員明的不把關，暗的又替誰開門？

這種地方權力結構，已影響全國政治。過去依附黨國的地方侍從網絡，在土地開發、工程承攬與選舉動員中累積資源；黨國式微後，部分網絡反而取得更大自主性。國民黨堪稱是台灣的Grand Old Party，在台灣民主化過程中卻逐漸演化為「弱中央、大諸侯、強黑金」的金字塔結構。過去全權負責價值領導與財政領導的強中央已成過去式，黨國長期透過腐蝕地方公共資源培養壯大的地方勢力，以其地方政治壟斷地位與跨地域結盟方式形成黑金團塊的寡頭領導，不但在國會席次支配力上超越黨中央，且在國家大政方針上也自成一格，浸浸然已成尾巴搖狗之勢。這種非正式部門化的內造趨勢成為國民黨異化的危機，也成為台灣憲政民主的重大危機。

目前，國民黨內以民意與形象起家的都會級首長，仍有能力與草根利益團塊抗衡；但從國會的政治議程 (agenda) 與黨團權力的運作觀察，我認為黑金團塊已取得相對優勢。當政黨缺乏價值領導，公共政策就容易成為權力交易的工具。我們更擔心的是這也可能成為中國滲透的破口：只要掌握少數關鍵網絡，便可能放大全國性的政治影響，不但推升立法與行政對抗的憲政風險，也足以牽制或弱化台灣的民主防衛機制。

讓政黨政治邏輯  超越地方派系運作邏輯

個人在十多年前即曾公開倡議「二次民主化」，主張台灣被認為已完成的民主化其實只是打倒威權政治、在中央層面權力機制的民主化；但在黨國式微、GOP老大操控力渙散後，過去被黨國許以地方利益而交換附庸支持的舊侍從體制，卻兀自坐大並失控；必須推動地方自治的政黨政治化，以瓦解舊侍從集團從地方選舉起家的由下而上腐蝕力。

檢視目前地方議會生態，如果不論高度都市化的六都，其餘16個地方議會中無黨籍議員佔總體席次達35%，與全國性政治中的政黨版塊生態大異其趣。其中許多原有黨籍但以無黨籍參選的「策略性無黨籍」，顯示地方自治的去政黨化趨向。去政黨化雖有迴避台灣民主政治中特殊意識形態之爭的競選技術性理由，但也提高了黨紀制約的進入障礙，尤顯示派系政治運作的邏輯在地方往往超越政黨政治邏輯，使得草根民主政治的黑箱化升高、可問責度與可監督性降低。

面對這個問題，必須改變地方權力的產生與究責方式。首先是應修正《地方制度法》，並連動修正《公職人員選舉罷免法》，參考德國案例，讓地方議會改採聯立式政黨比例代表制，同時建立議會運作中法定、公開的政黨協商制度，引導地方政治逐步由派系利益的黑箱競逐，轉向政黨之間必須向人民公開負責的政策、理念與人才競爭。

聯立制的核心，是由政黨票決定各黨整體席次，再以名單席次補足區域當選席次的不足。選民既能選擇服務地方的議員，也能支持認同的政策團隊。當政黨必須為整份名單的形象負責，提名便較有誘因重視操守與能力。具有公共信任、卻缺乏樁腳與資金的人才，有機會透過政黨比例代表名單進入議會，在問政中累積經驗，再經營區域席次。地方政治的人才甄補，因而有機會突破家族傳承與資源競賽的窄門，其來日的持續成長，將為台灣民主政治源源不斷提供一代又一代新人才。

另一項改革，是承認地方政黨的制度地位。現行《政黨法》以「自由地區」（即全國）作為政黨組織區域，並將存續條件繫於參與全國性選舉。要求專注地方自治的團體承擔全國性政黨義務，是否過度限制結社自由，具有合憲性疑問。地方自治是憲法保障權利，應開放地方政黨成立，使地方自治相關的公共選擇方案得以形成並公開相互競爭。

傳統地方派系原本是威權時代黨禁「黨外無黨」制度下，不同勢力相互競爭的產物，在許多縣市因各種因素匯聚而成為路徑依賴的政治發展模式。在前述的制度變革打開新路徑後，地方派系、尤其是在野派系，也可能因比例代表席次的誘因，轉型為公開政黨，提出共同政綱，接受制度性的組織與財務監督。

地方公民社會多元力量則可圍繞土地、環境、交通或照顧等長期被忽略的高在地性議題組黨，將分散的倡議轉化為議會力量。

這項改革也有利於主要政黨健全發展。以2022年議員當選席次比較2020年總統票，民進黨在二十二縣市的席次比例，全部顯著低於蔡英文得票率。總統票雖不等於固定基本盤，但仍提示選民政黨支持度未充分轉化為地方代表。

對國民黨而言，也讓中央可能透過重整政策路線與政黨整體形象而重建社會信任後，進一步透過地方議會政黨比例代表的提名，重建黨對於地方的價值領導，突破黑金團塊的寡頭控制。

此一制度更有利於形成地方多黨制，讓公民社會在草根集結，與全國性政黨交涉，節制兩大黨的壟斷。讓每張選票形成公開、可究責的政治力量，正是韌性民主必須補上的地方基礎。

當然，政黨標籤不會自動清除黑金，但政黨政治化的意義，在於讓集體承諾可以追蹤，讓政治責任有明確歸屬，地方自治才有回歸責任政治的機會。

黑金團塊的寡頭發展是現在進行式，對岸藉由此一破口介入台灣民主政治也是現在進行式；因此，地方政治如何走出派系政治、走向政黨政治，是嚴肅而迫切的課題。