2026年9月，菲律賓國防部長鐵歐多洛（Gilberto Teodoro）在首爾防務對話談論南海問題時，收到來自中國駐韓使館武官的紙條，重申北京不接受2016年南海仲裁裁決。鐵歐多洛當場讀出內容，批評中國的作法是「脅迫、霸凌與侵略」，甚至要求北京展現最基本的禮貌。

菲律賓國防部長在國際場合公開駁斥中國，形成了極具傳播力的一幕。對台灣社會而言，這幅畫面很容易被進一步理解為：小馬可仕政府明確站在美國陣營一側。

相較之下，菲律賓外交部的回應相對低調，僅表示尊重鐵歐多洛的聲明與觀點，不作進一步評論。兩者形成了鮮明的傳播落差：國防部長最強硬的表態，極易被放大為整個菲律賓的對中立場；其他部門的保留，乃至馬尼拉仍然維持的對中管道，卻鮮少進入同一幅圖像。

台灣理解菲律賓易陷親中、親美盲點

這正是台灣理解菲律賓時經常出現的盲點。在台灣的戰略討論中，關於日本或台灣自身的政策分析，通常涵蓋領導者、政黨、軍事組織、企業與民意等不同層次；觸及菲律賓時，分析視野卻驟然收窄，只留下地理位置、美軍基地，以及一位被貼上「親中」或「親美」標籤的總統。

在這套高度壓縮的敘事中，菲律賓彷彿只是美中競逐下、隨總統立場移動的戰略支點，而非擁有上億人口、內部利益彼此競爭的政治共同體。歷屆領導人的政治立場也被過度簡化：阿若育（Gloria Macapagal Arroyo）與杜特蒂（Rodrigo Duterte）被置於「親中」一端，艾奎諾三世（Benigno Aquino III）與小馬可仕（Ferdinand R. Marcos Jr.）則位居「親美」一端。

若菲律賓總統真能憑個人意志主導整個國家的方向，杜特蒂理應是數十年來最可能完成對中轉向的人。他公開宣布與美國「分離」、擱置南海仲裁，又獲得北京鉅額投資承諾。然而，六年任期結束後，美菲同盟並未瓦解，菲律賓軍方與海洋安全機構仍與以美國為核心的安全合作網路密切互動。

問題因此不只是某位菲律賓總統是否「親中」，而是其究竟能多大程度改變國家戰略方向；當台灣把菲律賓的內政、制度與利益需求壓縮成一個標籤，又可能為自身的戰略評估帶來何種誤判？

杜特蒂最親中 民意卻更看重美菲關係

2016年上台後，杜特蒂淡化南海仲裁結果、降低與中國公開衝突，並在北京宣布與美國「分離」。北京則解除部分菲律賓農產品進口限制、恢復中國旅客赴菲，提供警用裝備與反毒合作，並提出總額約240億美元的投資與融資承諾。

許多分析將此歸結於杜特蒂「親中」，卻忽視上述資源直接服務於菲律賓國內政治。當「反毒戰爭」引發美國批評，美國警用武器交易一度受阻時，中國提供了不附帶人權條件的替代支持；當杜特蒂需要兌現競選期間的建設承諾，北京則被視為基礎建設資金的重要來源。而香蕉出口與觀光收入復甦，也讓杜特蒂家族根據地民答那峨支持者與地方企業看見中菲關係改善的實益。換言之，中國的重要性並非源自杜特蒂對美國的厭惡，更因為北京能提供鞏固其執政聯盟所需的資源。

杜特蒂確實改變了外交能見度最高的部分：公開表述、高層互動，以及中國資金進入菲律賓的政治管道。然而事實是北京承諾的投資多數未能落地，幾項大型基礎建設計畫反覆協商，中國在南海的施壓也未因杜特蒂示好而停止。

此外，更不能忽視的是菲律賓國防體系並未全然按杜特蒂個人意志運作。2019年《國家軍事戰略》仍將中國的軍事化與海上擴張視為安全挑戰，並持續將美菲同盟納入國防規畫。杜特蒂雖於2020年正式通知美國終止《訪問部隊協定》，其後又在2021年撤回。背景在於協定不僅受總統立場牽動，也涉及軍事訓練、情報合作、裝備維護與反恐支援等範疇。菲律賓短期內無法取得上述安全能力的替代方案，北京承諾落空且南海壓力持續，進一步降低杜特蒂承擔上述成本的意願。

杜特蒂的高支持度，也不代表選民同步接受其對美中關係的判斷。2019年末，82%的受訪者滿意其執政表現；但同年9月，仍有78%認為美菲關係比中菲關係重要（SWS民調數據）。簡而言之，菲律賓民眾雖高度支持杜特蒂，卻未必認同其將中菲關係置於美菲關係之前的外交優先序。

整體而言，杜特蒂個人確實轉向中國，但仍難以一舉改變菲律賓對外戰略。他可以重新安排外交語言、政治利益與外部資源，卻無法讓整個國家隨他朝北京所期望的方向移動。

美國提供國防安全 中國提供資金基建

一個合理的質疑是：每一個國家均存在內政、利益集團與行政機構慣性。然而，下述幾項因素同時存在，形成一種特別容易造成外界誤判的組合。

首先，菲律賓總統雖能迅速改變公開表述、高層互動、官員任命及外國資金的政治准入。然而，總統僅能任職一屆六年，政黨組織與意識形態又相對薄弱，鮮少能以穩定的政策綱領約束繼任者。新總統不必忠實承接前任路線，反而經常需要透過否定前朝，重新組合家族、地方勢力與商業利益以維持政治穩定。每逢政權輪替，菲律賓外交的語言與姿態均可能劇烈改變，「新任總統親中或親美」自然成為最醒目的新聞敘事。

其次，限制總統的並不只是行政機構普遍具有的慣性。菲律賓的部分國家能力高度依賴外部資源，其中最顯著的是國防體系。軍方的軍官訓練、裝備維護、情報交換、聯合演習與戰時協同，長期依賴美菲同盟；海巡、警察與經濟部門，也分別透過日本等外國援助、執法合作、貸款、市場與投資取得執行政策所需的資源。這些組織雖不能任意否決總統，但也無法在政策轉向後，立即放棄維持自身運作的外部網路和資源。總統若要改變國家方向，必須為既有的硬體、技術、資金與合作管道尋找替代來源，極難在六年任期內完成。

在上述背景下，菲律賓的對外政策呈現鮮明落差：總統的演說與外交姿態能在短期內改變，投資計畫、軍事裝備、訓練制度與安全合作網路則可能需要更長時間建構。更需注意的是，對於菲律賓執政者而言，美中均是極為重要的資源提供者。中國的市場、觀光客與基礎建設資金，不能取代美國的情報、訓練及作戰協同；美菲同盟也無法直接提供鐵路、出口市場與地方就業。換言之，菲律賓面對的並非兩套性質相同、可在短期內彼此替換的方案，而是依照不同需求，分別向兩個大國取得另一方難以提供的資源。

此政治現實即為「親中」與「親美」標籤容易導致的盲點：強勢而個人化的總統政治，使菲律賓對外政策與表述可以大幅擺盪；政黨路線缺乏延續性，加上外部資源難以彼此替代，又使國家整體難以同步轉向。

因此，對菲律賓的外交評估絕不能僅關注總統的政治偏好，更應深入追問：發生變化的政策領域為何、執行政策的行政組織為何、原有的外部資源能否被取代。總統決定政策的優先順序，執行體系限定立即可行的選項，資源的可替代程度則制約了外交轉向能維持多久。

總統只能一任 外交姿態常見否定前朝

杜特蒂並非例外，類似的歷史早在阿若育與艾奎諾三世時期便已出現。若「親中」與「親美」足以描述菲律賓外交，那麼每次政權輪替都應該是一場方向明確的鐘擺運動；實際留下的，卻是前後政權彼此重疊的政策軌跡。

被視為「親中」的阿若育任內推動中資基礎建設，並與中國、越南展開南海聯合探勘。但她並未因此大幅削弱美菲安全關係。2003年，菲律賓成為美國的「主要非北約盟國」；2009年，阿若育又簽署符合《聯合國海洋法公約》的群島基線法，為後來的南海法律主張保留基礎。

2010年艾奎諾上台後，對中政策迅速轉硬。表面看來是「反中總統取代親中總統」，然而改變政策的重要動力更大程度來自國內政治清算。阿基諾以反貪腐建立執政正當性，並把追究阿若育政府弊案置於政治核心，過去的中資基礎建設計畫遂成為前朝權錢網絡的象徵。

2012年黃岩島對峙爆發後，中國資金、前朝弊案及中國海上擴張壓力相互作用。艾奎諾的對中強硬，既來自南海衝突，也來自否定前朝政治遺產的國內需要。然而，即使在艾奎諾任內，對中管道也未完全關閉。馬尼拉曾試圖在仲裁之外保留談判空間，所謂「反中」同樣沒有讓所有政策領域同時停止運作。

由阿若育與艾奎諾政權的歷史亦可得知，菲律賓政權交替並非純粹在「親中」與「親美」間擺盪，更大程度是不同執政者重新排列了安全、資金與國內政治的優先順序。每位總統的對外政策均不是從零開始，深受前任承諾、既有制度與國內聯盟共同制約。

提高與美安全合作 未必配合美國介入台海

菲律賓若非「親中」就是「親美」的邏輯，如今又出現在小馬可仕政權下。2023年，菲律賓同意增加4處《加強國防合作協議》EDCA據點，美菲也同步擴大安全合作。在安全領域，稱小馬可仕「親美」確有依據；但同年他又在北京簽署十四項合作協議，並宣布取得約228億美元的中國企業投資承諾。兩者並不矛盾：小馬可仕提高了對美安全合作的優先順序，卻仍需要中國的市場、觀光與資金。

更重要的是，將菲律賓對外政策過度簡化為「親中」、「親美」，極可能影響台灣對自身安全的判斷。2023年新增的EDCA據點中，有3處位於呂宋北部，接近台灣與呂宋海峽。當小馬可仕被歸類為「親美」總統，公眾討論極易將這些據點的地理及軍事價值與「菲律賓將配合美國介入台海」進行連結。然而，軍事能力的增加，並不意味政治授權自動完成。EDCA大幅提高美方因應台海危機的能力，卻沒有預先決定馬尼拉是否同意美軍以菲律賓為據點發動攻擊。

小馬可仕近年的兩次表態，正好說明這項差別。2025年，他表示菲律賓基於地理位置及在台菲僑，很難不被台海衝突捲入；2026年8月，他又明確表示不允許美軍從菲律賓發動攻擊，也無意成為交戰國。在「親中、親美」標籤下，兩次發言看似矛盾，然而前者談的是菲律賓無法逃避的戰爭後果，後者界定的是政府不願承擔的戰爭角色，兩者實際可以同時成立。

另一方面，菲律賓2028年總統大選在即，「親中」與「親美」的標籤勢必再次出現。但無論誰勝選，中國市場與資金的重要性不會因一次選舉消失，美菲安全合作累積的制度與能力，也難以在一屆任期內拆除。因此，「親中」不等於美菲安全合作必然中止，「親美」也不代表馬尼拉必定允許美軍執行特定台海任務。

第一島鏈的位置決定了菲律賓在「台灣有事」時的重要性，卻決定不了其將如何行動。地圖雖能標示基地、海峽與距離，但不能替一個由自身歷史塑造、受自身政治利益牽引的國家作出抉擇。