中國海上灰色作戰有兩個相互連結的戰略目的。第一，在不觸及戰爭的門檻下顛覆目前的主權現狀，為主權實質擴張建構基礎；第二，不斷擴大基礎以為將來的戰爭降低成本，一旦成本低到中國領導人自認為能夠承受的水準，那就是開戰的時機。

灰色作戰如「切香腸」 侵蝕對手國管轄權

為了進行這樣的主權擴張，一個通常的執行模式是，首先由具有海上民兵身分與武裝的漁民進行侵略性經濟活動或非經濟的偵蒐、阻絕破壞、填海造陸等行動，不斷對外擴張。其次，當這些活動與他國漁民發生衝突，甚至遭遇他國海巡阻止時，就派出噸位更大、艦數更多的中國海警進行「維權行動」，由偶發出現轉變為常態巡航，以鞏固其持久侵略的態勢。

再者，當對手國的海巡力量與中國海警形成執法對峙時，還可能因為海警隸屬武警系統，會被中國海軍以「保家衛國」的職責包圍起來，這就是中國海軍少將張召忠明白揭示的「包心菜戰略」。對手國的司法管轄無法驅離中國海警，但又為了避免升高成為軍事衝突的危險，不願或無法動用更高一層的海軍力量，因而處於一種切香腸般被侵蝕的過程。

於是，「漁民/海上民兵，海警，海軍」一條龍模式，讓中國可以從漁撈作業與海洋研究，快速升級到準軍事圍控的主權擴張，以藏軍於民的偽裝，具體實踐了超限戰的精神。

國家主權（state sovereignty）是根據現代民族國家（nation-state）的疆界劃定而來的概念，但中國共產黨對中國主權的想像卻立基在傳統中華帝國的「有體無形」，其疆界隨帝國的實力消長而隨時變化，有力量就可以進行領土擴張，藉由領土的擴張才能展現帝國領導者的「偉光正」。中共領導階層對恢復中華民族「應有」的霸權地位一直有主觀上的期待，而中國海上灰色作戰的彈性擴張，可能是目前最有效的做法之一。

早在1988年，中越就曾經因赤瓜礁爭奪爆發海戰。中國由此獲得6個南沙群島島礁實質控制權（赤瓜礁、永暑礁、華陽礁、東門礁、南薰礁以及渚碧礁）。1990年時的國務院總理李鵬訪問馬來西亞時，主張南沙群島是中國領土。1991年時任國家主席楊尚昆訪問印尼時，也表示中國對於西沙、南沙群島及其附近海域擁有無可爭辯的主權。1992年2月因應「聯合國海洋法公約」（United Nations Convention on the Law of the Sea, UNCLOS）的要求，更公布了「中華人民共和國領海與毗連區法」，在第二條中直接明文主張所有的南海島礁為其陸地領土範圍。

1995年中菲美濟礁事件後，南海爭議開始變成東協（ASEAN）重要議程。1996年東協各國集體背書要提出南海行為準則（Code of Conduct in the South China Sea, COC），進一步將南海問題國際化，將它加入東協區域論壇，中國才在2000年後開始願意加入東協多邊談判。

2002年11月4日東協與中國在柬埔寨簽署《南海各方行為宣言》（Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea, DOC）。中國一方面對COC進程實施了拖延戰術，另一方面也修改DOC條文來達到自己所設定的戰略目標。第一，中國最重要的主張就是南海爭議必須要排除「區域外干擾」，也就是美國、日本與其他國際性組織或專家的參與。第二，它主張東協國家不能先進行東協內部諮商，取得共識之後再跟中國協商，而是中國加入各國一起協商。第三，菲律賓原本提議在DOC第五段關於簽署各方應實施「自我克制（self-restraint）」的條文中，針對中國在南海擴張的行為明列六項違反DOC行為，但在最後正式的條文中僅納入溫和敘述「避免在目前無人居住的島礁等地居住，要以建設性方式處理彼此的異見」。

東協欲引美國牽制 中國加速南海擴張

南海情勢在2009年發生急劇轉折。根據聯合國海洋法公約第11次締約國會議第72號文件決議，各沿岸國都必須在2009年5月13日之前申報其大陸礁層外部界限（Outer Limits of Continental Shelf）文件。5月6日馬來西亞與越南共同向聯合國大陸礁層界限委員會，提交「南海南部區域的部份200海浬外外部大陸礁層劃界案」。次日，越南單獨提出南海北部區域的外部大陸礁層界限劃界案。中國為了回應馬來西亞與越南的提案，立即遞交了反對意見並附上九段線之示意圖。這立即引起國際社會的高度關切，因為這是中國第一次正式在國際公告了九段線的地圖，雖然對於在九段線範圍內所欲主張的權利內容究竟為何，中國政府並未清楚說明，但是明白地展現了九段線的範圍。三方的法律主張使得南海主權聲索國之間競爭更加公開與白熱化。

東協國家的回應是引入外部力量以抗衡中國，在當年邀請美國加入「東南亞友好合作條約」，完成參加峰會第一步。中國則是在2010年由高層官員開始向當時訪中的美國副國務卿James Steinberg聲明「南海是關係到中國領土完整的核心利益」。

相對於中國的宣稱，美國立即密集表態，先是該年3月東亞與太平洋區事務助理國務卿Kurt M. Campbell在馬來西亞吉隆坡訪問時表明，美國在南海也有重大利益，美方希望維持航行自由與海洋自由，並希望南海主權爭議透過多邊協商達成一套行為準則。隨後在6月新加坡的香格里拉安全會議中，美國國防部長Robert Gates再次表明，對相互衝突的主權要求，美國不會表態支持哪一方，但反對使用武力威脅該地區，以便維持航行自由。最後在7月23日河內舉行的東協區域論壇中，國務卿Hillary Clinton表示，美國在該（南海）地區有重大國家利益，因此中國與其他國家應恪遵DOC承諾以和平方式解決主權爭端的協議。

隔年的2011年，美國參與東亞高峰會並發布「東亞高峰會互惠關係原則宣言（Declaration of the East Asia Summit on the Principle for Mutually Beneficial Relations）」，要求和平解決南海爭端。中國總理溫家寶則重申，南海爭議應由直接有關的主權國家透過友好協商和談判解決。

習近平統整「五龍治水」 海警成第二海軍

東協試圖引入區域外力量，用以牽制中國影響力，但此舉卻引發中國加速在南海的擴張行動。2012年7月，在第45屆東協外長會議前一個月，中國佔領黃岩島（菲律賓稱之為民主礁，Scarborough Shoal）。對此菲律賓堅持要在會議聯合公報中提及中菲兩國於黃岩島對峙的討論，而作為會議東道主的柬埔寨則認定這是雙邊事務（bilateral issues），東協外長會議並非法庭，不應對該爭議做出裁決。因無法在南海議題上取得共識，這是首次（也是唯一一次）未能在東協外交部長會議後發表聯合公報。

在東協內部得不到集體力量支持的菲律賓，2013年開始提出南海仲裁，將南海爭議訴諸國際法庭。但與此同時，中國也開始加速佔領島礁，並吹沙填島，擴大島礁面積，並對這些島嶼快速進行軍事化建設與武器部署，試圖造成實質上（de facto）的主權擴張。

這個國際情勢變化的歷史節點，讓中共體認到強化其制海權能力的重要性。2012年11月中共十八大，即將卸任的胡錦濤宣布要建設中國為「海上強國」，在過去「提高海洋資源開發能力，發展海洋經濟，保護海洋生態」之外，加上第四項目標：「堅決維護國家海洋權益」。

習近平接任之後，在2013年3月的全國人大上高舉「中國夢」，也就是「實現中華民族偉大復興」，做為其核心施政綱領。這場人大會議也同時宣布改革海上執法體系的計畫，將原先五個海上執法機關（國家海洋局的中國海監總隊、公安部的公安邊防海警部隊、農業農村部的漁業管理局、海關總署的緝私警察）在過去俗稱「五龍治水」的各自為政，統一編成中國海警局，隸屬國家海洋局。同年6月國務院發布「國務院辦公廳關於印發國家海洋局主要職責內設機構與人員編制規定的通知」，即「三定方案」，同時賦予海警兼具執法與國防的雙重身份。但隨著維護國家主權行動層級的上升，中國海警人員在編制與機構職責上日益軍事化。2018年7月1日海警最終直接被納編入武警部隊，成為第二海軍。

2016年7月12日海牙常設仲裁法院對南海仲裁案作成裁決，認定中國以「九段線」主張的歷史性權利並無法律基礎，且南沙群島（含太平島）均為「礁」而非「島」，無法劃設領海或專屬經濟區。但中國在2013年至2016年間就已經加緊進行造島工程，其後更在這些基地上興建海軍、空軍與感測（偵監）基礎設施，成為支援中國全年無休地在九段線範圍內維持常態化行動的重要基礎。

到了2018年4月，中國人民解放軍的海上巡邏機與軍用運輸機，已能夠在中國於南沙群島所設立的三座海空基地起降並運作，分別位於永暑礁（Fiery Cross Reef）、美濟礁（Mischief Reef）與渚碧礁（Subi Reef）。台灣的太平島縱然是南沙群島中最大的天然島嶼，但卻被這三個基地牢牢鎖住在中間。

從南海到台海、東海、黃海 中國擴張愈趨積極

中國在南海的灰色作戰取得顯著的戰術成功。2021年在牛軛礁（Whitsun Reef）、2024年在仁愛暗沙（Second Thomas Shoal）與仙賓暗沙（Sabina Shoal），菲律賓漁民都遭到中國漁船以蜂群占位，且海警以水砲、逼近、登檢式奪控來阻斷補給。2016年與2019年中國漁船入侵印尼納土納海域的專屬經濟區，印尼執法扣押中國漁船後，中國海警以強勢方式介入帶走漁船，引發重大摩擦。馬來西亞則在2020年鑽探油氣時遭到中國測量船與護航船團介入阻止。

最激烈的衝突案例則是2014年5月，中國國務院旗下的中國海洋石油公司在西沙中業島西南方水域設置一座及大型的「海洋石油981」鑽井平台。越南對此反應激烈，派出海警與人民武裝部隊海上民兵加以阻擾。成立不到一年的中國海警則從南海沿海各省派出上百艘艦艇展開對抗。在為期88天的對峙中，中國採用追趕、推擠方式，並對越南艦艇裝備與煙囪發射水砲。雙方雖未進入戰爭狀態，但已接近一種準軍事圍控的模式。

中國海警從早期偶而試探性的主權宣示，演進為常態化巡航的主權行使，對過去爭議地區的到場（presence）或更加激烈的準軍事衝突頻率快速上升。東南亞各國漁民都日益被迫退出其傳統漁場。幾乎所有在越南從事離岸油氣作業的外國營運商，皆在中國海警施壓之下面臨專案被迫中止。中國的海洋調查船得以幾乎不受制約地在整個南海進行海底測繪作業，並有效阻止東南亞國家的執法機構在其專屬經濟區內依法行使權限，把專屬經濟區內的經濟權利變成必須用武裝護航才做得到的高成本行為。這根本直接違反了中國自己也加入簽署的聯合國海洋法公約。

這種模式不只應用在南海爭議，也同樣出現在台海、東海與黃海。東海與日本的爭議升級始於2012年9月，日本政府從國民手中收購釣魚台三座島嶼。在這之後的一年裡，中國派出百艘艦艇頻繁出現在釣魚台的鄰接區，甚至於12海浬之內，不交火、不登陸，但直接否定日本的排他管轄。2016年7月南海仲裁結果出爐之後，日本對中國海警的行為作出指責。中國在8月5日派出200到300艘漁船出現在釣魚台周遭水域，接著的四天內，28艘中國海警船出現在釣魚台12海浬之內「伴護」中國漁船。到2025年為止，中國海警在釣魚台周邊維持幾乎是每日巡航的強度。雖然中國至今沒有登島，但北京部署的艦艇數量與種類已經引發日本國內議論海上保安廳對抗中共的能力。

中國在黃海與南韓的爭議，則是以長期的大量漁船越界、抵抗登檢、非法捕撈、設施與浮標部署等方式，逐步改變爭議海域的行為規範。對於台灣，更早已脫離灰色作戰模式，升級到黑色的圍台軍演層次。過去國際上都覺得那是台灣自己跟中國有統獨爭議，事不關己，甚至覺得台灣是麻煩製造者。如今東亞各國海域都被迫面對「中華民族的偉大復興」，這勢必牽動區域均勢（balance-of-power）的再調整，因而可能讓中國的戰術成功轉變成戰略失敗。