在台灣被國際媒體反覆形容為「世界上最危險的國家」多年後，一本真正以全民為對象的官方版民防手冊《臺灣全民安全指引》，終於出現在我們眼前。國防部全民防衛動員署於2025年推出的全民防衛手冊，即大家暱稱的「小橘書」，象徵台灣在全民防衛這條路上，總算跨出重要一步。來得確實不算早，但遲到，總比不來好。

回顧過去幾年，「全民防衛」一詞頻繁出現在政策論述與媒體報導中，卻始終缺乏可供全民依循的具體內容。當民眾想要理解，面臨重大危機、災害甚至戰爭時，自己能做什麼、該如何準備，卻很難找到一個明確、權威，且以大眾為閱讀對象的文本。在缺乏共同參考基礎的情況下，政策宣示難以轉化為社會層面的實際準備。

這樣的落差，與國際社會對台灣安全風險的高度關注形成強烈對比。近年來，台灣不斷被形容為高風險地區，戰爭似乎隨時可能爆發，然而台灣社會對衝突的想像，甚至稱不上紙上談兵，因為連一個可以共同討論的「文本」都不存在。在缺乏具體內容與公共討論基礎的情況下，全民防衛自然無法轉化為可被理解、實踐的政策，更遑論逐步滲入社會日常。

相較之下，瑞典、立陶宛、拉脫維亞等國，在正視外部的安全威脅後，陸續啟動全民防衛相關政策，並推出民防手冊，讓社會大眾能清楚理解政府對風險的判斷，以及個別公民在危機中能扮演的角色。這些經驗顯示，民防手冊之所以能發揮作用，關鍵並不只在於內容，更在於是否能讓國民清楚理解，當危機發生時，每個人可以、也應該做些什麼。

瑞典：從民防手冊到心理防衛的整體治理

瑞典的民防手冊經常被國際視為全民防衛政策的代表案例。2018年，瑞典政府推出20頁的《如果危機或戰爭來臨》手冊，並發送至全國約480萬家戶。手冊開宗明義指出，雖然瑞典相對安全，但對其安全與獨立仍然存在威脅，和平、自由與民主需要被持續保護。這樣的表述，清楚傳達政府對風險的判斷，也直接將全民納入防衛體系的一環。

2024年，在俄烏戰爭的背景下，瑞典政府再度更新並全面發送新版《因應危機或戰爭發生》民防手冊，內容明確回應當前安全環境的變化。新版手冊提醒民眾，戰爭、破壞行動、假訊息與資訊操弄，都是必須正視的現實風險，並要求家庭與個人為可能出現的危機做好準備。

這裡指的準備，不僅是儲備食品飲水等防災物資，還包含了平時就要熟悉逃生避難相關資訊、建立心理防衛以免受到假訊息的操弄，甚至提醒全民注意數位安全，設定高強度密碼、不亂點連結，避免被駭客攻擊。

此外，瑞典政府也在2022年成立心理防衛局，並於隔年推出全民心理防衛指引《別被愚弄了！》（Don't Be Fooled），明確指出「人民有權在不被境外敵對勢力操弄的情況下，自由形成個人意見」。因此，透過宣導心理防衛與媒體識讀，協助民眾理解並辨識資訊操弄，並非限制言論自由，反而是維持言論自由的必要前提。

由政府提供全民防衛知識，普發給全民運用，並且當敵人攻擊型態改變、公民社會亟需應對技巧時，即因應更新內容，補足防線的破口。瑞典政府透過這樣的設計，使系列手冊成為政府與社會之間的溝通工具，不只是上對下的指導關係，而是生活中的一部分，更不容易被認為只是政府宣傳工具。

立陶宛：面對威脅，迅速啟動制度化全民防衛

立陶宛在俄羅斯於2014年併吞克里米亞後，迅速啟動一系列全民防衛政策，並將「總體防禦」確立為國家安全的基本原則，讓潛在侵略者認知到，即使成功入侵、奪得領土，也無法結束戰鬥、取得戰爭勝利，從而遏阻侵略者的行為。在這樣的政策框架下，民防手冊被定位為「快速讓全民理解並參與防衛」的重要工具。

2014年底，立陶宛即推出首版民防手冊《在極端局勢或戰爭時期能如何行動》，內容涵蓋戰前準備、戰時應對，以及在佔領情境下如何求生，清楚將全民納入防衛體系。

為了讓更多國民提高閱讀意願，立陶宛於2015年底與當地知名插畫家合作，再次推出新版手冊《準備在緊急狀態與戰爭下生存：以開朗心情面對嚴謹的建議》，以大量漫畫插圖教導民眾如何應對緊急事故和戰爭。手冊中也提到，改變手冊的呈現形式，是因為讓社會大眾對緊急狀態和戰爭相關議題有興趣相當重要，對這些議題有足夠的認知，能使國家更強大、更安全。

2016年立陶宛政府又推出新版民防手冊《積極抵抗指南》，強調敵國可能會發動混合戰，像是資訊攻擊、經濟勒索，或是收買政治人物，讓國家政策有利於敵人侵略。而這些手段的最終目的，就是要創造有利於敵人發動軍事行動的條件。因此具有「警覺意識」和「抵抗意志」就相當重要，因為當人民有足夠的抵抗意志，侵略者就很難營造展開軍事行動的環境。

拉脫維亞：官民共同承擔危機初期72小時

拉脫維亞同樣在歐洲安全風險提高後，加快民防政策的落實，在2020年發布《72小時：遭遇危機時該怎麼做》民防手冊，聚焦於危機發生初期，民眾最需要的行動指引。拉脫維亞國防部長也同時發布全民公開信，闡述「72小時」的概念：

「所謂72小時，指的是在官方救援抵達之前，民眾至少必須能夠自行照顧自己的最短時間。若你能事先準備、並有能力照顧家人，將能大幅減輕政府與相關單位在關鍵初期的壓力，使有限的資源得以集中用於最迫切的需求。」

政府主動誠實地表達危機來臨時的現實限制，承認政府在重大危機初期，公部門資源有限，所以公民必須具備基本的自我應對能力，更有助於讓全民防衛被視為政府與社會共同承擔的任務。

此外，拉脫維亞的民防手冊同樣強調假訊息攻擊的風險，提醒全民「保持警惕！侵略者可能用假訊息來對抗你的國家」，避免在危機期間因錯誤訊息而引發混亂。也說明即使處在敵人佔領區，全民仍能透過武裝抵抗、公民不服從運動、組織並參與抗爭活動等方式，增加敵人入侵或佔領的成本。

「小橘書」是起點 仍需上位政策銜接民間能量

從其他國家的經驗可以看出，民防手冊背後是否有清楚的政策定位，是全民防衛能不能落實的關鍵。回到台灣，「小橘書」的出現，正好提供一個檢視政府是否做好準備的契機。

事實上，「小橘書」已是近年台灣第三版官方民防手冊。2022年，國防部在俄羅斯侵略烏克蘭後，於該年4月首次推出《全民國防手冊》，內容引發關心台灣防衛的社群強烈批評。像是遭遇戰時停水停電情境，手冊卻指引民眾打電話給台電和自來水公司客戶服務專線，與實際情況嚴重脫節；同時也未能針對新型態的假訊息、認知作戰等手法回應，未能強調「任何關於國家投降的訊息都是假的」。

2023年的《全民國防應變手冊》做出因應修正，但僅低調上網公布，並未同步搭配宣傳，使得社會能見度有限。

直到2025年，「小橘書」才真正走入公共視野，成為全民可共同參考的文本。值得肯定的是，「小橘書」在內容上已納入對假訊息與心理防衛的提醒，並在編排與可讀性上做出改善，使全民防衛不再停留於抽象概念，而是可讓讀者依照手冊執行操作的層次。這樣的演進，反映政策學習與修正的過程，也顯示政府逐步意識到戰略溝通的重要性。

全民防衛的推廣，本質上是一場面向全社會的戰略溝通。如果多數人無從得知或無法理解內容，政策效果便難以產生。從這個角度來看，「小橘書」的出現，確實補上了長期的缺口。

然而，提供文本只是開始，更困難的政策問題隨之浮現。當民眾對「小橘書」執行層次有疑問，或希望進一步學習及參與時，應該向誰詢問？負責手冊製作的全民防衛動員署是否具備足夠權限與資源，整合教育、醫療、能源、通訊與地方政府的相關工作？抑或需要更高層級的治理設計，才能讓全民防衛成為跨部會、跨層級的長期政策，而非單一部門的一次性專案成果。

放眼國際，瑞典有心理防衛局、烏克蘭有戰略溝通中心、法國也有警惕和保護外國數位干擾局（VIGINUM），顯示面對系統性威脅，需要相對應的資訊整合平台，不間斷地提供全民最即時的安全指引。台灣長期被視為認知作戰前線，如果仍以單次專案式的產出，對抗持續性的攻擊，恐怕不足。

台灣雖於2022年成立「國防部全民防衛動員署」（全動署），負責協調各部會相關政策規劃與執行，例如中央到地方的演習舉辦、整合不同部會的動員計畫、後備軍人的召集訓練等，可以看出全動署在政府內部協調資源上扮演的重要角色。但作為全民防衛主體的人民，卻不是全動署溝通的對象。

全動署成立後，政府與民間的落差仍然存在。近年政府舉辦的全民防衛演習雖逐漸調整形式，提高民眾參與程度，從民安、萬安演習，到最新的城鎮韌性演習，但整體而言，仍與社會大眾有距離。許多已累積實作經驗的民間團體，尚未被制度性納入政策架構，如何將既有社會能量轉化為政策的一部分，還需要更明確的制度設計。

根據不同機構的民意調查，台灣人願意在國家遭受威脅時保衛家園的比例，長期維持在六成以上，與許多民主國家相比，其實並不低。這顯示社會並非缺乏防衛意識，而是缺乏將這份意識轉化為具體行動的制度設計。政府至今仍未提出足以銜接「願意保衛」與「實際準備」之間落差的完整政策，而民間團體近年蓬勃發展的各式民防自訓活動，正好反映出這個制度空缺。

最後仍必須回到一個根本問題，「全民防衛」作為一項公共政策，如果沒有全民實際理解並參與，終究會失去意義。政策不只存在於手冊中，更必須滲入日常生活，成為多數人願意接觸並內化的行動準則。當更多人具備基本準備能力，國家才能在真正的危機時刻，將有限資源集中投入在最需要的地方。從這個角度來看，「小橘書」只是開始，不是終點。