長期照護是一個勞力密集的工作，內含愛與文化敏感。倘合乎品質的人力不足，長照政策很難推動。

據此，2007年民進黨執政時規劃的「我國長期照顧十年計畫」（長照1.0），即盤點當年長照人力（含照顧服務人員與相關專業人員）缺口至少5200人，當時預估2015年失能人口將從規劃時的24.5萬，增加到32.7萬人，需求人力除既有外籍看護工近16萬人之外，尚須增加本國照顧人力4萬7千餘人。

當時提出的人力規劃策略除持續由勞動部培訓照顧服務員之外，新增幾項措施：(1)鼓勵高職、專技設置照顧服務相關科系，自97學年度開始招生，(2)加強辦理照顧服務員培訓，提升外籍配偶參加意願。(3)鼓勵大專院校設立跨領域「老人學學程」或「高齡社會相關服務學程，以及相關研究所設置「長期照顧管理學程」。

長照2.0人力規畫落實 從2萬增至12萬人

到2015年，蔡英文總統競選團隊規劃長照2.0時，長照服務人員僅成長到2萬6214人（不含身心障礙服務人力），進度嚴重落後。依長照1.0規劃，2007年起創設老人服務相關科系，到2015年全台共有29所大專校院、35個相關科系、5個研究所，學生人數每年達4448名人。但這些人力卻沒被好好運用。

長照2.0擴大服務範圍，推估從2017年服務55萬7457人，會增加到2026年的77萬1431人，長照人力需求更殷切，必須加大力道培訓。截至2024年本國長照服務人員已達10萬420人，預期到2026年長照2.0期程截止日可達12萬人。

十年新增近10萬人力是如何達到的？首先，強化勞動部的照顧服務員培訓。從2006到2014年勞動部總計培訓4萬7689人，但就業率僅41.5%。於是，檢討就業率偏低的原因與對策，並新增用人單位自訓，以利訓用合一。

其次，優化學校長照人力培訓，其策略是：(1)擴大長照相關系所招生員額，增設高中職長照科，並招收僑外生；學生數每年增加1%，2016學年度核定4729名。(2)鼓勵學校針對產學界需求開設長照相關課程。(3)設置「健康照護產學合作中心」。(4)發展長照課程模組及建立長照發展職涯地圖。(5)建置長照產學媒合平台。

第三，拍攝照顧服務員的故事影片，表揚績優長照人員，扭轉長照服務被認為是「把屎把尿」的社會形象。

最後，提升薪資，這也是最關鍵的一招。2017年起，居家照顧服務員薪資不得低於3萬2000元，時薪至少200元。到2023年，平均薪資已達3萬8498元。

即便如此，由於人口老化、擴大服務對象，需求長照人口持續增加，長照3.0提前一年上路，推估長照需求人口將從2026年的91萬左右，增加到2035年的114萬餘，既有照顧人力顯然不足以因應，長照服務人員的搶人潮必然嚴重。

長照3.0規劃也注意到充實照顧人力的重要性。然而，僅提出優化照服員勞動條件、擴大外籍中階技術人力進用、推動照顧分級派工，顯然無法說服長照實務界。因此才會有《報導者》(2025/11/26)質疑大缺工時代，靠誰撐起長照3.0、《Ankĕ Care創新照顧》(2025/11)擔心大缺工時代長照人力的搶工潮，以及2025年12月22日多個長照服務團體與執政黨立委召開記者會，質疑若制度不斷前進，卻無人力支撐，長照3.0恐一上路就「跛腳」。

吸引與留住本國長照人力 建立職涯階梯

針對上述質疑，政府必須有更周詳的長照人力規劃回應。本文試著從兩方面提供可能的解方。一是吸引與留住更多本國長照人力，二是積極面對長照移工議題。

以下為筆者對長照人力的吸引與久任策略的思考：

針對擴大培訓本國長照人力、提高就業率，勞動部可從促進中高齡就業途徑，擴增培訓長照服務人力，尤其是外籍配偶。教育部苦於少子女化趨勢，各級學校生源減少，要擴大大專院校長照科系招生，機會不大；增加高職長照科招生，效果也有限。二技招收回流學生與僑外生，可行性較高。

長照服務人員的職涯發展是長照3.0必須面對的新議題，也是實務現場的期待。參考日本的長照專業認證制度發展，1987年施行的《社会福祉士及び介護福祉士法》將合格的長照服務人員界定為取得介護福祉士考試及格證書者。但受限於人力不足，於2012年再推出「介護專業人員職業段位制度」。原先規劃七級，但實施迄今只採四級制。第四級是團隊領導級，須取得「介護福祉士國家證照」；第三級是獨立執業級，完成「介護福祉士實務者研修認證」；第二級是基礎級，完成「初任者研修認證」；第一級是入門級，完成長照職業預備訓練。每一級的專業工作描述與知識要件及評量均不同。據此分級，發展出長照人力的職涯階梯，也區分薪資高低。

過去，台灣的長照實務界曾倡議將長照服務人員列入專門職業及技術人員高等考試，實務上並不可行。比較可行的是參考日本第四級，在國家考試中增加長期照顧師的專技高考。而第三級以下，修正勞動部的技術士技能檢定，將職類代號17800的照顧服務員分甲乙丙三級，銜接專技高考。就可以發展出我國的四級制長照職涯階梯。藉此區分出學校教育與職業訓練的內容、時數或學分，以利分級敘薪任用。

調高給付，直接嘉惠長照人員。有了上述長照職涯發展階梯，長照給付與自付額就應配合調整，且隨經濟成長、物價指數調整，提高長照服務的誘因。

解決管理困境。目前住宿型機構因人力不足，常見借牌情形，前述長照職涯發展能有效協助解套。至於居家服務提供單位的拆帳與挖角，也會因人力補足與分級敘薪任用之後而緩解。當然，單靠實務現場自律，無法完全杜絕違規，國家藉由財政與監督手段介入仍是必要的措施。

獎勵長照設施服務優化。標準化的給支付制度有利於普及服務與成本管理，但會壓抑優質服務與創新發展，故獎勵長照設施優化服務，可以刺激實務現場、激發進步動能，提升長照人員士氣。以長照2.0已有的一些獎勵措施，再盤點調整即可上路。

引進部分工時，擴大適用到住宿型機構，納入人力比計算。居家服務已有彈性工時與部分工時制度，對中高齡就業人口來說，部分工時是必要的配套。

科技導入，減輕工作負荷。這是一個相對複雜的議題，一時之間不容易做到。但先進國的經驗告訴我們：(1)長照機構的每個房間和空間都可提供穩定可靠的Wi-Fi存取，(2)支援住民獨立使用的軟體和周邊配件，(3)利用科技輔助員工進行照顧臨場決策，(4)使用社交科技，(5)使用智慧輔助科技(Intelligent assistive technologies, IAT）以控制環境。這些科技證明有效降低長照實務現場的人力負荷與提升服務品質。

長照移工國際競爭趨烈 台灣須積極面對

引進長照移工的國際市場競爭比以往更激烈。日本、韓國是我們新的競爭者。日本於2014年起決定開放外籍移工補位長照人力缺口，2017年第一批長照移工進入日本。外國人進入日本取得長照服務人員資格有四種管道：(1)依2008年起與印尼、菲律賓、越南簽訂的《經濟夥伴關係協定》（EPA）取得介護人員簽證。(2)介護士培訓機構引進。(3)技術實習培訓計畫(TITP)居留身分。(4)獲得「特定技能」居留身分。

依厚生勞動省統計，2023年止，EPA介護人員在職者3257人（其中635人已取得介護福祉士資格）；取得介護培訓再留資格者5399人；技能實習者1萬5011人；特定技能者1萬7066人。這四種人員基本上都可以進入長照職場，擔任不同級別的長照服務人員，以進入住宿型機構與到宅訪視設施服務為主。亦即，日本增加了4萬名長照移工。相較於我國，其人數仍少。但日本作法優勢在於嚴謹的移入管制、教育訓練、資格認證。不分國籍，一律納入前述的「介護專業人員職業段位制度」，分級培訓與評量。訓練的不只是專業知識、語言，還有文化（生活習慣與禮儀）。之後，採同工同酬的國民待遇。

韓國的長照人力短缺，前幾年靠生活在中國東北的韓裔與外籍配偶勉強補充。2024年尹錫悅總統強調，允許已在韓國居住的16.3萬名外國留學生和3900個婚姻移民家庭從事家務與托育工作。在此之前，雇用外國人擔任長照工作是非法的。隨後，試辦引進100名菲律賓移工擔任家內照顧者。此趨勢顯示，韓國也將是長照移工的競爭者。

未來十年內我們不可能迴避處理長照移工的議題。我國是世界上少數還沒有發展國家長照政策前，就大量引進外籍移工來提供長照服務的，造成長照人力規劃上的大難題。

我國1992年首次移入外籍工作者306人，到1997年快速增加到2萬6233人，2001年已達10萬3780人。再到長照1.0規劃時，已是15萬9103人。2012年達20萬530人。長照1.0執行的延宕，未能實現減緩照顧移工人數的目標。至2015年長照2.0規劃時，長照移工已達22萬2328人，導致台灣家庭對長照移工的依賴極深。

即使到今天，長照人力有超過三分之二是移工，包括家庭外籍看護工22萬8448人、機構外籍看護工1萬9424人。亦即，將近四分之一失能老人與身障者靠移工在照顧。當年因沒有長照政策，致引進長照移工條件、照顧知能、語言、文化等考量極其缺乏。此時應趁長照2.0已將社區整體照顧體系大致布建完成，思考如何解決長照移工經常被詬病的缺乏勞動法規保障、薪資低於產業移工、勞動條件參差不齊、照顧品質堪慮等議題。否則，台灣在未來引進長照移工的國際市場競爭將越趨劣勢，且忽視移工人權的標籤也難以摘除。

四方向解決長照移工難題 提高質與量

當長照3.0提前一年上路時，幾個重要的長照移工議題必須同步規劃。首先是立法保障，居家長照移工與家務移工尚未納入《勞動基準法》，其勞動條件相對處於不利地位。政府應嚴肅思考是否另定家務勞動專法來因應。倘因立法保障導致薪資提高，經濟弱勢家庭費用增加，可考慮免除繳交就業安定基金，或依經濟條件補助，甚至思考如何減輕照顧移工的仲介費負擔。

第二，長照移工的就業安排。我國多採間接雇用，且由營利的仲介公司招聘、分配、監督。其實，仲介公司大多低度服務與管理，任由家庭與移工自行協商工作條件。但選擇自聘的家庭極少。勞動部新推動的外展服務，方案規模小，也很難擴大，不足以影響長照移工的雇傭結構，更難解決當前長照移工住進家庭、家庭需求夜間值勤，以及避免侵犯移工人權的問題。

台灣的移工入國都掌握在營利屬性的仲介公司手上，相形之下，有些歐洲國家是由國營或非營利組織擔任仲介，移工合法入國之後，熟悉就業市場，就可以改為自營作業者，受家庭雇用。像德國、奧地利等國，長照移工還可以自行安排兩位或三位一組，跟雇主洽談輪流照顧一位老人。少了仲介費，也沒有就安基金，雇主負擔就相對少，移工薪資也較有保障，也較彈性。我國或可參考此歐洲作法。

第三，重新盤整照顧移工的聘用與培訓制度。目前的五種聘用管道，資格要件不一，目的不同，且隨時會被利益團體要求擴增，非常不利於長照移工政策發展與人力資源管理。此外，從兩方面提高長照移工的素質，對既有的外籍看護工，透過在職訓練、線上學習，逐步補強其知識、技術、語言及文化知能。未來新聘長照移工須有更明確的照顧知識、語言、文化知能指標，輔以培訓機制，台灣長照移工雇用的正規化才有可為，配合薪資與勞動權保障，提高長照移工招募的國際競爭力，同時，提升我國長照的服務品質。

第四，重新定位長照移工的角色。1992年引進外籍看護工時，將之定位為補充人力，即是不讓外籍看護工影響本國勞工的就業機會。然而，引進人數快速暴增，遠超過本國長照人力的發展步調，已非補充性質，而是主要人力。雖然，長照1.0到2.0都訂定開發本國長照人員的就業機會，試圖降低對長照移工的依賴。坦言之，要以本國長照人力加上科技運用完全取代長照移工，幾乎是不可能的任務。故適時調整長照人力的角色分工，有其必要。配合長照需求，規劃長照移工的引進、培訓數量與品質。原則上，提升居家照顧與社區型服務的量能，減少家庭對長照移工24小時照顧的依賴，將長照移工的服務場域逐漸移往住宿型機構與社區型服務設施。

我國長照過度依賴外籍看護工實非長久之計。但少了外籍看護工，我國的長照的確很難支撐下去。提升本國長照人力投入，同步提高長照移工的素質，就會縮小長照服務品質的差異。同時，也解決對長照移工的污名。