聯合國大會於1985年通過決議，將每年10月份的第一個星期一定為世界人居日（World Habitat Day），以彰顯人人都應享有適當居住環境的基本權利。居住問題是國家社會安定最重要的政策之一，台灣也不例外。尤其在過去40年民間財富累積與央行寬鬆貨幣政策等因素下，使得房價高漲，居住負擔沉重，加上租屋市場發展不健全、老舊房屋更新改建困難等情況，住宅問題長期以來都是民怨焦點。

雖然加強住宅市場的管理與調控是因應住宅問題的重要方式，但從許多國家的經驗顯示，累積政府可以直接協助民眾的公有住宅資源，也是讓民眾安定生活的必要政策做為。台灣的政府長期以來欠缺這樣的思維與努力，曾經有過的國宅興建團隊也在30年前裁撤解散。因此，以社會住宅做為中央與地方政府因應人民居住需求的重要政策解方，成為台灣社會面對居住問題的責任與挑戰。

然而，早年的國民住宅（國宅）到後來的合宜住宅政策經驗，都留下失敗陰影，使得前總統蔡英文在2016年推出「8年20萬戶」社會住宅政策時，不乏唱衰之聲。這個社宅政策改變過去抽國宅如中樂透的出售模式，以出租為限，除了引導民間業者與房東提供8萬戶包租代管社宅，中央與地方政府要分工新建12萬戶，如此龐大的數量，在2016年時被視為「不可能的任務」。

如今，12萬戶新建社宅在2024年底全部發包完畢，到今(2025)年底完工案件將超過4萬戶，還有6萬多戶興建中，因此今年開始將陸續進入大量完工招租期。以中央政府興辦的社宅案件為例，2025與2026年將各完工約5000戶，2027年完工1萬2千戶，2028年逾2萬3千戶，每季可提供的新社宅也將從目前的1千戶增加至6千戶。

不只「量變」，社宅政策一改過去國宅品質不如民間住宅的印象，要求建築規畫須符合綠建築、智慧建築、耐震三大標章，設計宜居環境，為國家興建的住宅品質帶來明顯的「質變」。

例如，2023年高雄「鳳翔安居」及「崇實安居」社宅，成為國內首批獲建築能效1+級認證之建物；2024年桃園「埔心安居」及台北「凌霄好室」同樣取得1+級認證；台南「和順安居」及高雄「永清安居」社宅，獲得國內首批低蘊含碳建築1+級認證；以及全球第一個取得「BS 8001:2017」循環經濟國際認證的台北市南機場社宅。社宅興建已成為領導國內建築淨零轉型的先驅。

回顧2016年以來，台灣社會共同歷經四年嚴重的全球疫情、缺工缺料與造價高漲，加上中央與地方的政治競爭紛擾，讓社宅政策的推動難上加難。在這麼不利的環境下，8年20萬戶社宅目標究竟是如何達成的？在社宅的推動過程中，為我們的國家與社會建構了哪些新的量能？

直接興建社宅 考驗各級政府施政能力與決心

2016年蔡政府的社宅政策規畫，考量2014年地方選舉首長當選人共計提出8.7萬戶社宅目標，包括台北市府提出八年5萬戶、新北市府五年7000戶、桃園市府四年2萬戶、台中市府1萬戶（參見下表），在各地方政府雄心壯志的自我目標下，中央政府原以為只要補足3.3萬戶，就可達成全國12萬戶的興建目標。

2014年市長當選人社宅政見
台北市    柯文哲：8年5萬戶公共住宅
新北市    朱立倫：5年7000戶以上社會住宅
桃園市    鄭文燦：4年2萬戶社會住宅
台中市    林佳龍：1萬戶公共出租宅
總  計    8.7萬

在這樣的基礎下，民進黨政府2016年底提出的「社會住宅實施計劃」，在直接興建社宅方面分成兩階段，2016~2020年以4萬戶為目標，主要由中央出資補助地方政府來興辦；2021~2024年則由中央自行推動興辦為主、地方自辦為輔的分工方式，在2024年底達成12萬戶目標，據此確認興建社宅的節奏。

第一階段，中央與地方政府到2020年底合計推動了4萬708戶社宅；到了2024年底的最終驗收，中央與地方政府一共推動約11萬9600戶社會住宅。其中，地方政府興辦5萬戶，中央政府則興辦了6.9萬戶。相較初始的政策規劃，中央政府負責的戶數從原本的3.3萬戶倍增。無論如何，總數非常接近目標值，以這項政策的困難度來看，中央與地方政府的確下了很大的決心。

 這幾年來，社會住宅一直是政治攻防的議題。例如，台北市前市長柯文哲推動社宅時，因遭受土地整備、財務規劃與民眾抗爭的壓力，於是自行將5萬戶社宅政見目標下修為2萬戶，並宣稱「台北市政府做不到，中央政府就鐵定跳票」。在他任期屆滿前，台北市政府合計完工與決標約2萬戶社宅，其中約1.4萬戶為柯市府推動，且絕大多數為其第一任市長任內的成績。

做好四件事 批次興建大量社宅達標

興建大量社會住宅是民眾高度期待的居住正義政策。回顧12萬戶直接興建社宅的達標歷程，中央與地方政府都盡了力，也已在台灣住宅政策推動史留下紀錄。值得提供未來公共政策參考的是，在短期內大量新建社宅所需要的土地儲備、財務安排、人力籌組十分龐雜，這些高難度的政策推動歸功於下列四件事：

一，盤點土地

建造新社宅所需土地數量相當龐大，雖然中央各部會、國公營事業與地方政府，握有相當數量暫無使用計畫的閒置土地與老舊房舍，但如何統籌各單位土地資源，其實是個蠻複雜的難題。因此，先是內政部透過國土管理系統，盤點位置與面積適合興建社宅的用地，透過行政院邀集各部會協助提供，產生第一階段社會住宅儲備用地，供中央與地方政府選擇興建，滿足2016至2020年的社宅土地需求。

然而，2021~2024年的第二階段，社宅用地需求是第一階段的兩倍以上，各機關對其主管的土地資源也有不同期待與想法，不少中央與地方機關確實是心存疑慮。

二，層層解套 排除卡關

由於當時蔡總統從一開始便要求內政部每個月提報社會住宅推動進度，2018年她得知社宅土地儲備遭遇困境，立即指示各部會與國公營事業應持續配合，同時要求內政部有效使用各部會提供的社宅用地，並協助處理各部會遭占用的土地、整合毗鄰的畸零地，且社宅興建也要搭配協助老舊廳舍改建，創造多贏。

經過由上而下的緊盯，財政部（國產署）、國防部（軍備局、政戰局）、國公營事業（台糖、台電、中華郵政、中華電信、台鐵、中油）、內政部（國土署、地政司、警政署）、農業部（農水署）、交通部（公路總局）、教育部，許多跨部會機關協力提供全國各地的社宅用地，讓第二階段社宅有更充分的基地選擇，也讓不少遭占用、低度使用、畸零不整的都市空間，因社宅興建而展現出合作多贏的公有產權整理與活化改造工作。

三，工作鏈整合 造就專業人才

有了土地並非就可以直接蓋房子。

不少社宅儲備用地需要經過加工整理，缺乏進出道路的要開路，被占用的需要排占與安置，有土地租約或各項權利的要協調與補償，內含私有畸零地與建物的要協商價購，有老樹與大樹的則要保護或移植。此外，土地使用分區不符合的要申請變更，再加上交通改善計畫、環境影響評估、水土保持。還有對周邊社區住戶招開說明會、溝通協商、減輕抗爭，以及許許多多審查與因應合理或不合理的要求…。

據執行單位表示，一塊基地的開發前期準備，可能涉及超過70項各種工作或問題得處理，當同時處理超過150處以上社宅基地，就產生出許多不同專業工作鏈的串流及整合，也因此必須創造出更為專業的工程管理作業系統，要招募與培育大量處理開發前期問題的專業人才，這些管理系統、作業流程與人才養成，目前已經成為未來台灣公私部門推動各項建設的重要資產。

四，公共建設財務創新設計

興建社會住宅的財務安排，是一項公共建設財務創新工程。

社會住宅的本質是平價出租住宅開發案，短期資金投入的需求很高，但只能長期緩慢回收資金，若沒有妥善的財務安排，很容易出現資金周轉問題。因此，社宅的第一層財務架構，是先掌握由興建成本與租金收入共同決定的個別社宅案財務自償程度，若有無法自償的部分，則由政府編列預算補貼。

第二層架構則是短期（1~5年）投入的興建經費龐大，租金收入卻是長期（50~60年）逐漸回收，若由政府預算負擔短期龐大興建成本，將會因為預算有限而難以大量興建，因此長期融資與償債的收支規劃，成為社宅財務的重中之重。

社宅興建資金的設計是透過50年期的極長期融資方案，由每年的租金收入提撥長期維護基金後的餘額，分50年攤還。若該個案每年可用於償還貸款的金額低於應償還金額的部分，則由政府分年編列預算補貼。

舉例來說，一個造價20億元、自償率70%（約等於目前所有興建社宅整體自償率）的社宅興建案，在利率2%、50年均等攤還條件下，每年應償還6365萬元。完工招租入住後，每年租金收入扣除維護基金的可償還金額約4455萬元。換算下來，政府只需連續50年，每年補貼1909萬元，即可讓這個社宅案順利興建。

在此設計下，連續50年的非自償補貼所需名目金額約9.55億元，以2%折現值約6億元。亦即，政府連續50年按年編列造價0.95%的補貼（1909萬/20億 = 0.95%），就可以讓社宅興建的財務無虞，政府財政也可以輕鬆負擔。

於是，由國家住都中心向公股行庫辦理聯貸，由內政部住宅基金補貼非自償差額，讓興建社宅工作順利展開。過程中，當時的行政院主計總處、國發會、金管會、財政部與金融機構，對社宅整體財務安排的充分理解，以及對後續社宅營運準備的信任，是財務得以落實的重要支持。此外，這樣的財務模式也適用於縣市政府的社宅興建，讓地方政府可以依據需求推動社宅，有效減輕財政負擔。

社宅興建政策 創造產業升級契機

短時間如此大量的社會住宅建設，雖然是重大挑戰，但也是一種契機。

在興建12萬戶社宅的同時，中央與地方主辦機關搭配推動不少營造產業技術升級工作，包括預鑄工法、模組化設計、智慧建築、整體衛浴、全生命週期BIM（建築資訊模型）等，這些引導營造產業升級的內容，均大量在社宅工程中落實。此外，為因應大量營造工地的公共安全、工程款與工程進度管理的需求，更先進的工程管理系統，也在社宅興建過程中逐步開發完成。

當大量社會住宅完工、民眾入住之後，社區經營與居住者生活服務照顧，以及大量社區長期維護與修繕管理所需的專業人才養成、標準作業流程（SOP）、營運管理系統、即時修繕協力廠商體系、物業管理人員精進，以及社區管理與社會安全服務體系接軌，甚至公共藝術與社區營造等，也紛紛在社會住宅營運管理的過程中漸次實現。

當這些經驗與技術逐漸成熟，再經由參與業者引入高齡化社會下的民間社區，因此也會對民間社區服務升級產生具體貢獻。

大量社會住宅的興建與出租管理服務，存在龐雜的專業整合挑戰，政府的行政管理也需要承擔更多的責任與壓力。

展望未來 有五大課題值得加強

社會住宅興建政策的推動，雖然為國內住宅相關事務建立了多元基礎，但檢視執行過程與結果，仍有幾項重要課題值得持續加強。

一、以造鎮方式規畫社宅社區：目前的社宅規劃大多為單一基地興建，較缺乏整體造鎮的多元服務規劃。後續各縣市在辦理區段徵收與市地重劃，宜提供更多大規模社宅社區基地，或直接以興辦社宅為目標來辦理整體開發。

二、加速規劃長住型社會住宅：社會住宅的租期最長為6年（一般戶）或12年（優先戶），但民眾對長期居住在社會住宅的期待很高，如何優先放寬最需要長期居住協助家庭的租期，或另行規劃提供長租型（使用權或地上權）社宅方案，為後續應加速精進的重點。

三、規劃社宅財務永續健全方案：在社宅持續推動下，中央政府所承擔的非自償補貼責任也跟著累積擴大，後續確實有需要再精進社宅財務安排，例如推動社會住宅永續債券、採取出租型社宅與地上權社宅合併推動方案，兼顧社宅持續興建與穩健長期財政負擔，以確保社宅政策的永續運作。

四、落實中央與地方政府分工合作興辦社宅：近幾年地方政府興辦社宅數量大幅減少，住宅政策責任多由中央政府承擔，並非健康的現象。住宅法明文規定，中央與地方政府應制定住宅建設年度計畫與中長期計畫，但這些法定工作並沒有被落實執行。如何確認中央與地方在住宅政策的責任與目標，考驗著各級政府與社會的智慧。

五、發展民間參與興建社宅方案：住宅法雖有獎勵民間興辦社會住宅的條文，但相關機制與配套方案尚仍相當不成熟。目前相關的成果，多是以都市更新容積獎勵回饋取得社宅，但數量非常有限，且完全沒有民間業者直接興建的社宅案例。如何透過容積、租稅、補貼或多元產品規劃，促成民間有意願興建社宅，應是後續要持續精進強化的工作。