2025年8月，中國最高人民法院發布一道被視為社會保險（簡稱社保）「強制徵繳令」的司法解釋：自同年9月起，未繳納社保的勞動契約，即便勞資合意，一律無效，勞方並可向雇用者要求補償。這個解釋引起廣泛議論，其中「強制徵繳」的費用，也包括了養老保險。

中國的退休金制度採行「多柱型」（multi-pillar）設計（參見附表與說明）。其中第一支柱的基礎養老保險覆蓋率最廣，約達九成以上，分別為具有強制性、城市受雇者所適用的「城鎮職工基本養老保險」（簡稱職工養老保險），以及自願參與、針對農村與城市無業者的「城鄉居民基本養老保險」（簡稱居民養老保險）。中國最高人民法院的解釋，其實只是落實中國「勞動合同法」對前者的原有強制參與規定，卻被認為將提高用人成本、衝擊中小型企業，影響整體就業與消費。

除了這道司法解釋，近年來，中國政府也陸續推動多項退休金制度改革，包括：

-自2024年12月起，將原本僅在部分城市試點的（自願性）第三支柱個人養老金擴展至全國。

-自2025年起，在15年之內逐步延後退休年齡3至5年，男性從60歲延至63歲退休，女性白領從55歲延至58歲，女性藍領則從50歲延至55歲。

-規劃從2030年起，將領取養老金的最低繳費期限從15年逐步提升至20年。

撫養比節節下滑 退休金收支結構陷困境

這些改革可能是「未富先老」的人口趨勢 下，中國政府的不得不然。尤其，職工養老保險相當仰賴「隨收隨付」（pay as you go）的收支安排，以目前在職者所繳交的保險金來支付已退休者的養老費用。這使得勞動與退休人口的相對比例，對於整體制度的財政永續性有相當關鍵的影響。

在維持一定養老給付的需求下，若在職者眾而退休者少，較高的撫養比（以每位退休者由幾位在職者支持來計算）自然能減輕整個退休金制度的財政壓力。而長期人口結構的惡化，形成中國退休金制度的根本問題之一。相形之下，居民養老保險中的基礎養老金全由政府負擔，個人繳納費用歸入個人帳戶，因此制度內撫養比的影響可能較低。

圖一呈現1989年至2024年中國退休金「制度內」撫養比，亦即各年參與職工養老保險者中，在職人數除以離退人數的比例。圖中顯示，職工養老保險的撫養比由1989、1990年約每5.5位在職人員支付一位退休人員養老金，以不到十年的時間一路下滑到3左右，並維持了十餘年；從2011年起，又下降至2.5左右。這個比例在Covid-19疫情期間（2020-2022年）似乎有些回升，但幅度並不大，能否扭轉長期趨勢，有待觀察。

政府補貼養老基金逐年升 排擠其他支出

撫養比的惡化，使得退休金的支付必須仰賴外部援助，亦即政府的財政支持。根據中國財政部決算報告，2024年職工養老保險基金的總收入為人民幣7兆4640億元（包括企業職工基本養老保險基金的5兆6953億元與機關事業單位基本養老保險基金的1兆7688億元）、城鄉居民基本養老保險基金的收入為7293億元人民幣（以下同）。

這三項基金的總收入包含了財政補貼共1兆9267億元。財政補貼額度高於當年的國防支出（1兆6909億），以及維穩的武警與公安等支出（合計約1兆192億），也占了當年基本養老保險基金總收入約23.5％。若扣除政府財政挹注，養老基金在當年度的收入只剩6兆2667億元。對比當年的養老基金總支出7兆237億元，顯示若無財政補貼，2024年的養老基金就會出現7千多億元的收支短差。

圖二與圖三進一步追蹤2018至2024年這些數字的演變。由圖二可看出，除了維穩支出呈現穩定外，國防支出與養老基金的財政補貼都逐年上升，且後者都較前者為高。在排除當年度的財政補貼後，可見歷年養老基金收入相對支出的缺口，2024年的短絀並非近年特例，如2020年短缺就高達1兆7千多億元，主要原因應是疫情期間減免養老等社保費用的暫時措施。在疫情緩和後，2024年的缺口又超過疫情前的2019年水準。

類似的趨勢也顯現在財政補貼占基本養老基金收入的比重。如圖3所示，2020年的補貼占比較其他年份都高，疫情後的2024年則回到略高於2019年的水準。

但即便有政府補助，中國社會科學院在2019年所提出，受到相當矚目的「中國養老金精算報告2019-2050」，也預測「全國城镇企業職工基本養老保險基金」將於2035年耗盡累計結餘。種種數據都顯示中國退休基金的財政永續性面臨嚴重挑戰。

企業規避、政府不抓 強制養老金提撥不足

在執行面，中國退休金制度也有相當程度的法規遵循與參與問題。以職工養老保險為例，法令規定雇用單位必須為每位受雇員工繳納基數（通常為本人月薪）的一定比例。但實際上，企業無論在提撥數額、基數、覆蓋員工比例上，都展現不同程度的規避現象。有不同的研究引用資料指出：

-在2002年上海市政府所審計、查察的企業中，有81％的企業不足額提撥 。註

-根據「中國企業社保白皮書」，在2015、2016、2017年，分別有61％、75％和76％的企業，並未以實際工資而是較低的工資，甚至只以基本工資作為提撥基數 。註

-根據「2012年第10次中國私營企業調查」，該年度只有約五分之一（20.08％）的受調查企業有替所有員工提撥養老金；逾四成（42.59％）的受調查企業只替不到四分之一的員工提撥退休金 。註

私部門的逃避行為使得退休金準備不足的狀況更形惡化。究其原因，除了罰則輕重的問題註 ，可能也與地方政府的執法誘因有關。在中國，企業必須提撥16％的退休金比例（2019年之前則為20％），相較其他國家偏高，例如美國僅6.2％、韓國僅4.5％。

而退休金撥補只是「五險一金」其中之一，其他還有醫療、失業保險等支出，造成企業雇用相當大負擔。過高的人事成本有礙企業創立或擴張，不利於地方經濟發展，而地方的經濟表現又可能影響主政官員未來仕途。在這樣的誘因環境下，積極執法、確保企業遵循各項社會保險提撥，未必符合地方官員的最大利益 。註

個人帳戶變「空帳」 被質疑「花式割韭菜」

即便在一些自願參與的環節，中國也有參與程度低落的問題。例如：

作為補充基本養老的第二支柱，其中的企業年金，是由企業與員工協商自主成立。但自2004年全面推行以來，歷經20年發展，企業年金的覆蓋率仍未盡理想：依據中國人力資源與社會保障部（簡稱中國人社部）發布的資料，在2024年底，設有企業年金的企業數量為15.93萬戶，占該年登記註冊企業6086萬7千戶的0.26％。若計算人數，在2024年有3242萬企業員工參與，約占該年參加企業職工養老保險人數4億7258萬人的7％，不足10％。

自2008年與2011年分別通過「勞動合同法」與「社會保險法」後，在城市工作的中國農民工已可不受戶口限制，投保職工養老保險。但依據中國人社部2017年統計公報，該年的全國農民工總數2億8652萬人中，僅有約21.6％的6202萬人投保職工基本養老保險。

最後，前述的第三支柱個人養老金，無論是2022年的重點試行與2024年的全面開辦，似乎仍是「開戶熱、繳存冷」。根據報導，2023年個人養老金開戶已有5000萬戶，但其中只有22％實際存繳，平均每戶存繳金額約2000元人民幣，遠低於規定上限的1萬2千元人民幣。

中國退休金制度在不同層面的參與不足，各有其原因。企業可能著眼於勞動與行政成本而不願建立企業年金；農民工可能資訊不足，或者面對換工作、遷移至其他省市時的養老金不具「可攜性」（portability）而不願加入職工養老保險。這些因素也反映了制度設計與執行上的問題。例如，可攜性問題的背後，是中國退休金制度的施行仍相當仰賴地方政府，產生「碎片化」（fragmented）問題，以及地方之間的行政協調問題等等。

但即便是自願性個人養老金這樣看起來具有儲蓄性質，且享有稅務優惠的改革，普及程度也不高，甚至被質疑是「龐氏騙局」、「花式割韭菜」。這些反對聲浪，可能部分源於民眾對「空帳」問題的擔憂：所繳交給政府的退休金中，有一部分是由未退休者個人所撥付，理當進入個人帳戶的保險金，在未來作為該名員工退休時的退休金，但卻往往被挪用於支付當期已退休者，因此只能算是「名義上」（notional）的個人帳戶，進而產生個人帳戶「有帳無錢」的「空帳」問題。

空帳問題引發民間對於整個制度的基本不信任。而退休基金仰賴政府財政支持，更使得年輕一代擔憂未來的養老保障。近年所推行的延後退休年齡、拉長繳費期等改革，又惡化了讓年輕人所能得到的退休條件，加深世代之間的差距與不公平，浮現對於改革的不滿聲音 。這些不滿，未必出現在街頭，卻可能是形成參與度低落的重要原因。

最後，以勞動工資為主要收入基礎（無論是企業或者個人繳付）的退休金制度，退休金的提撥一方面墊高勞動成本，一方面也受到整體就業市場是否健全，以及勞動力能分潤到多少經濟產出所影響。在當前美中經濟對抗、AI技術進步的大環境下，中國的就業趨勢能否有穩定良好的表現、技術變遷能否提高勞動收入等等，都可能影響退休金制度的未來。同時，若要持續以政府財政挹注來保證退休金制度、甚至改善其體質，勢必多少排擠其他的資源需求。中國政府將採行哪一條路，需要密切注意。